Introduzione

La disponibilità di uno spazio abitativo, ove dimorare, è esigenza di ogni persona, interessata ad avere un "rifugio" dall’esterno, ove ripararsi e sviluppare la propria vita privata, spesso insieme alla sua famiglia.

La nostra Carta costituzionale non riconosce, in modo esplicito, il diritto alla casa: né al cittadino né, tantomeno, allo straniero. E’ altresì discusso quale sia la norma costituzionale cui fare (generico) riferimento: secondo alcuni, l’art. 14, comma 1 della Costituzione, il quale prevede che il domicilio è inviolabile; secondo altri, l’art. 47, comma 2 della Costituzione, che attribuisce alla Repubblica il compito di favorire "l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione (…)".

E’ certo che il bene casa, inteso in senso lato, è strumentale a esigenze di diversa "intensità": da quella primaria di avere un "tetto", di chi questo non lo ha e vive per strada, cercando riparo sotto i portici o in altri rifugi occasionali, a quella ulteriore di avere uno spazio delimitato (preferibilmente in proprietà), ove sviluppare in modo pieno, al riparo dall’esterno, i diritti della persona.

La disponibilità di una casa salubre e dignitosa è poi condizione essenziale per lo straniero, regolarmente soggiornante, che voglia prestare garanzia per l’accesso al lavoro di altro straniero (vd. art. 23 d.lgs. n. 286/98, art. 34 d.P.R. 394/99) o per esercitare il diritto al ricongiungimento familiare (vd. art. 29 d.lgs. cit.). Specie per le esigenze primarie (avere un "tetto" ove ripararsi) che la casa è in grado di soddisfare, obbligato è il riferimento all’art. 2 della Costituzione, in cui si prevede che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Non va poi dimenticato che l’art. 2, comma 5 del d.lgs. n. 286/98 (detto anche Testo unico sull'immigrazione) prevede la parità di trattamento tra cittadino e straniero nell’accesso ai pubblici servizi, pur se "nei limiti e nei modi previsti dalla legge". E’ noto quanto sia controversa la definizione di pubblici servizi nell’ambito del diritto amministrativo: non par dubbio, comunque, che sia un pubblico servizio quello erogato da un centro pubblico di accoglienza (dai più, per intenderci, chiamato "dormitorio").

Il problema casa, se è tale per molti cittadini, lo è ancora di più per gli stranieri. Ciò è stato tra l’altro rilevato nel Primo rapporto sull’integrazione degli immigrati in Italia redatto dalla Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati (novembre 1999), in cui si legge, tra l’altro, che "Una specificità italiana preoccupante riguarda le forme estreme di povertà abitativa: da noi la homelessness (la condizione di chi è senza casa o senza dimora) colpisce gli immigrati in misura maggiore che negli altri paese europei" (Sintesi della relazione, pag. 32).

Al problema "spazio abitativo" è dedicato il Capo III, Titolo V del d.lgs. n. 286/98, rubricato Disposizioni in materia di alloggio e assistenza sociale; per quanto qui interessa, è di rilievo l’art. 40 il quale prevede diverse forme di intervento pubblico. La prima forma di intervento sono i centri di accoglienza , aperti a cittadini italiani, comunitari, a stranieri regolarmente soggiornanti in condizioni di difficoltà e, in situazioni di emergenza, anche a stranieri non in regola con il visto d’ingresso o il permesso di soggiorno. Per facilitare l’accesso degli stranieri all’abitazione, l’art. 40 prevede poi sia forme di sistemazione temporanea in cosiddetti alloggi sociali, sia la concessione da parte della regione di contributi finanziari a enti locali o a enti morali, a favore di interventi per il risanamento di alloggi, da destinare ad abitazione per gli stranieri, nonché misure specifiche per combattere le discriminazioni nel settore delle locazioni e per garantire allo straniero l’accesso paritario ai servizi di intermediazione e al credito agevolato.

Il Testo unico dispone che gli interventi descritti vengano finanziati tramite il Fondo nazionale per le politiche migratorie (vd. art. 45 d.lgs. n. 286/98), a fronte dei programmi di intervento predisposti dallo Stato, dalle regioni, dalle province, dai comuni. L’art. 58 del d.P.R. n. 394/99 (Regolamento di attuazione del testo unico) ha specificato le caratteristiche del Fondo e degli interventi finanziabili. Al comma 8 dell’articolo da ultimo citato è previsto che i programmi predisposti dalle regioni devono essere finalizzati allo svolgimento di attività volte, tra l’altro, a "promuovere l’integrazione degli stranieri favorendone l’accesso (…) all’abitazione". Sempre con riguardo ai programmi regionali di intervento, è da segnalare il decreto del Ministro della solidarietà sociale 6 dicembre 1999, con il quale sono state adottate le "Linee guida per la predisposizione dei programmi regionali". A livello di Amministrazione centrale, sono poi da menzionare i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, di ripartizione tra le regioni del Fondo nazionale per le politiche migratorie (per il 2000, si veda il d.P.C.M. 23 giugno 2000). Tra gli obiettivi da perseguire con tali fondi, vi sono l’apertura di nuovi centri di accoglienza e l’attivazione delle ulteriori forme di intervento previste dall’art. 40 del Testo unico.

L’articolo ora richiamato prevede infine, al comma 6, che gli stranieri titolari di carta di soggiorno o regolarmente soggiornanti, in quanto iscritti nelle liste di collocamento o perché esercitano regolare attività di lavoro subordinato o autonomo "hanno diritto ad accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica (…)". E’ da segnalare che alcune leggi regionali prevedevano ciò ancor prima dell’entrata in vigore della legge n. 40/98, poi "riversata" nel Testo unico. Ne è un esempio la legge della regione Piemonte 28 marzo 1995 n. 46 e successive modifiche e integrazioni..

Vale la pena anche ricordare che parte di quanto previsto dall’art. 40, ad esempio in materia di parificazione dello straniero regolarmente soggiornante al cittadino, in tema di accesso all’ edilizia residenziale pubblica, rientra nell’alveo dei principi fondamentali, ex art. 117 Cost., cui la potestà legislativa concorrente della regione non può derogare (vd., al riguardo, l’art. 1, comma 4 del Testo unico).

Quanto all’acquisto di beni immobili, è opportuno ricordare che non essendo più richiesta agli stranieri regolarmente soggiornanti la condizione di reciprocità per l’esercizio dei diritti civili (al riguardo, vedi l’art. 2, comma 2 del T.U. e l’art. 1 del Regolamento di attuazione), dovrebbe risultare favorito, per lo meno formalmente rispetto alla disciplina ante legge n. 40/98, l’accesso degli stranieri alla proprietà immobiliare.

Restano in vigore, per quanto riguarda le locazioni, i trasferimenti di proprietà o anche la semplice ospitalità temporanea nei confronti di stranieri, gli obblighi di segnalazione e le sanzioni in caso di inosservanza previsti dal testo unico di pubblica sicurezza.

Centri di accoglienza

I centri di accoglienza, già previsti nell’art. 11, comma 3, della legge 39/90 (legge "Martelli"), sono ora previsti e disciplinati nei primi tre commi dell’art. 40 del Testo unico, in cui vengono definite le finalità istituzionali e i requisiti gestionali dei centri. La funzione dei centri di accoglienza è di fornire una prima risposta, necessariamente temporanea, alle esigenze abitative e alimentari degli stranieri immigrati. Il servizio offerto può essere gratuito o a pagamento. Oltre a fornire un rifugio ed eventualmente il vitto, i centri di accoglienza devono anche favorire l’inserimento sociale degli ospiti, mediante l’offerta di servizi sociali e culturali, coerentemente con la finalità enunciata di "rendere autosufficienti gli stranieri ivi ospitati nel più breve tempo possibile". I centri di accoglienza sono istituiti dalle regioni, in collaborazione con province e comuni e anche mediante la stipula di convenzioni con enti privati. Le regioni provvedono anche a definire i requisiti di gestione e strutturali dei centri.

Come si è accennato sopra, l’accesso ai centri di accoglienza è riservato, oltre che a cittadini italiani e comunitari, a quegli stranieri temporaneamente impossibilitati a provvedere alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza, che siano regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo. La legge prevede peraltro che, in situazioni di emergenza, il sindaco possa temporaneamente alloggiare nei centri anche stranieri non in regola con le disposizioni sull’ingresso e sul soggiorno. In tal caso, l’ospitalità offerta per motivi straordinari non esclude comunque l’applicabilità delle disposizioni ordinarie in tema di espulsione amministrativa dal territorio dello Stato.

A Torino, i centri di accoglienza comunali (per un totale di centocinquanta posti letto) si trovano in via Negarville 30/2 (Casa del Mondo Unito) e in via Taggia 7. L’ingresso e l’autorizzazione alla permanenza sono di competenza dell’Ufficio Stranieri e Nomadi comunale, che assolve questo compito basandosi su di una lista di attesa che si forma in ordine esclusivamente cronologico. Il centro di via Negarville può ospitare cittadini stranieri non comunitari regolarmente presenti in città. Il centro di via Taggia si può definire di seconda accoglienza, in quanto gli ospiti debbono essere cittadini stranieri non comunitari con un lavoro ed un reddito documentabile o assimilabile. La cooperativa che si occupa della gestione ha il compito di fornire un servizio di orientamento, informazione e accompagnamento nella ricerca dell’abitazione e ha già dato piccoli ma significativi risultati.

Alloggi sociali

Oltre a ridisciplinare l’istituzione e il funzionamento dei centri di accoglienza temporanea, il Testo unico sull'immigrazione prevede due nuove forme di risposta alla richiesta alloggiativa degli immigrati stranieri.

L’accesso ad alloggi sociali, previsto dall’art. 40 comma 4, costituisce una forma di sistemazione abitativa più stabile e soddisfacente, rispetto ai centri di accoglienza. Si tratta comunque pur sempre, per sua natura, di una misura temporanea, in attesa che lo straniero abbia a disposizione un alloggio vero e proprio. Gli alloggi sociali, collettivi o individuali, possono essere predisposti dai comuni di maggiore insediamento degli stranieri o da altri enti pubblici o privati, nel rispetto dei criteri previsti dalle leggi regionali. Si tratta di strutture alloggiative cui possono accedere tanto gli stranieri regolarmente soggiornanti quanto i cittadini italiani, organizzate per lo più nella forma di pensionato e finalizzate ad offrire una sistemazione provvisoria dignitosa a pagamento.

Una seconda forma di risposta ai problemi abitativi degli stranieri è indicata nel 5° comma dell’art. 40 del Testo unico, il quale prevede contributi regionali per opere di risanamento di alloggi di proprietà dei comuni, delle province o di enti morali pubblici o privati, da destinare ad abitazione di stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno per lavoro subordinato , lavoro autonomo, studio, motivi familiari, asilo politico o asilo umanitario. In caso di erogazione di contributi per il risanamento a norma dell'art. 40 co. 5, gli alloggi che ne beneficiano dovranno essere vincolati, per un numero determinato di anni, all’ospitalità temporanea o alla locazione in favore di stranieri regolarmente soggiornanti.

Edilizia residenziale pubblica

L’art. 40, comma 6, del Testo unico prevede che gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti, iscritti nelle liste di collocamento o che esercitano regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, hanno diritto ad accedere, a condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Non tutti gli stranieri in regola con le norme sul soggiorno hanno peraltro tale diritto. La legge specifica infatti che ne sono titolari gli stranieri iscritti nelle liste di collocamento o che esercitino regolari attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo.

Come già rilevato sopra, ancor prima dell’entrata in vigore della legge n. 40/98, la regione Piemonte, con legge 28 marzo 1995, n. 46, aveva stabilito la possibilità di assegnare abitazioni a stranieri non comunitari presenti nel nostro paese per motivi di lavoro. Nello specifico, l’art. 2, comma 1, lett. a) della menzionata legge regionale prevede, in prima battuta, che possono accedere all’edilizia residenziale gli stranieri nei cui confronti, per convenzioni o trattati internazionali, valga la condizione di reciprocità. Tale norma va ora coordinata con quanto previsto dal Testo unico e dal correlato regolamento di attuazione, da cui si evince che non è più necessario il requisito della "reciprocità", salvo che per specifiche ipotesi legislative, che non possono comunque trovare la loro fonte nella normativa regionale.

Le vigenti condizioni normative per la regione Piemonte dunque, in tema di accesso dello straniero all’edilizia residenziale pubblica, sono quelle di cui alla seconda proposizione dell’art. 2, comma 1, lett. c), L.R. 46/95, che recita: "è ammesso altresì il cittadino di uno Stato non appartenente all’Unione Europea, se in possesso di permesso di soggiorno per motivi di lavoro e legalmente residente in Italia da almeno un anno precedente alla data di presentazione della domanda". La norma regionale va poi ancora coordinata con l’art. 40, comma 6 del Testo unico, che estende la legittimazione anche agli stranieri regolarmente soggiornanti iscritti nelle liste di collocamento.

Oltre a tali requisiti soggettivi, lo straniero dovrà tra l’altro dimostrare, per partecipare ad un bando di concorso per l’assegnazione di case popolari: a) residenza o lavoro presso il comune o i comuni compresi nell’ambito territoriale cui si riferisce il bando di concorso; b) non titolarità di diritti su beni immobili, in base a determinati parametri; c) disponibilità di un reddito non superiore al limite per l’accesso all’edilizia sovvenzionata vigente al momento dell’indizione del bando di concorso; d) non essere occupante senza titolo di un alloggio di edilizia residenziale pubblica.

Accesso ai servizi di intermediazione e al credito agevolato

In via generica, l’art. 40, comma 6, del Testo unico sancisce il diritto dello straniero, regolarmente soggiornante per motivi di lavoro subordinato o autonomo, anche se iscritto nelle liste di collocamento, di accedere ai servizi di intermediazione sociale, eventualmente predisposti a livello locale, per agevolare l’ingresso nel mercato locativo, nonché la possibilità di accedere al credito agevolato per l’acquisto, il recupero edilizio o la presa in locazione della prima casa.

Misure contro la discriminazione

Al fine di prevenire e reprimere le purtroppo frequenti discriminazioni subite da immigrati stranieri sul mercato della locazione, l’art. 43, comma 2, lett. c) del Testo unico ha espressamente individuato, nella parte dedicata agli atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi, il comportamento di chi illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire l’accesso all’alloggio allo straniero regolarmente soggiornante, in ragione della sua condizione di straniero o di appartenente ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità. Contro gli atti di discriminazione in campo alloggiativo è dunque possibile, in base alla nuova legge, intentare un’azione civile davanti al Tribunale. Per quanto poi concerne le "azioni positive" atte a facilitare l’integrazione, sono da menzionare i predisponendi programmi regionali, sovvenzionati per il tramite del Fondo nazionale per le politiche migratorie.

La situazione dell'accesso degli stranieri alla casa resta purtroppo ancora caratterizzata da notevoli difficoltà, spesso dovute a discriminazioni dirette o indirette, come ha anche recentemente rilevato per Torino una ricerca della Rete d'urgenza contro il razzismo

Acquisto di beni immobili

Fino all’entrata in vigore della legge 40/98, la possibilità per lo staniero regolarmente residente in Italia di acquistare beni immobili era subordinata al previo accertamento della sussistenza della già più volte menzionata condizione di reciprocità (art. 16 disp. prel. c.c.). A seguito della modifica, confermata nell’art. 2, comma 2 del Testo unico, lo straniero regolarmente soggiornante ha diritto di acquistare beni immobili in Italia, a prescindere dall’accertamento della reciprocità.

Obblighi di segnalazione e sanzioni

L’art. 7 del Testo unico fa proprio quanto già previsto nell’art. 147 del regio decreto n. 773/1931, in materia di pubblica sicurezza (Tulps), confermando gli obblighi di segnalazione per chi dà alloggio a stranieri. Le disposizioni in questione non valgono per i cittadini di Paesi della Comunità europea.

In particolare, l’art. 7 impone a chi dà alloggio o ospita a qualsiasi titolo uno straniero, anche se parente o affine, l’obbligo di darne comunicazione scritta, entro 48 ore, all’autorità locale di pubblica sicurezza (commissariati e questure). L’obbligo di segnalazione riguarda anche chi assume uno straniero alle sue dipendenze, ovvero cede allo stesso la proprietà o il godimento di beni immobili.

La segnalazione deve essere fatta per iscritto e deve riportare le generalità complete del denunciante e dello straniero nonché, per quanto riguarda quest’ultimo, gli estremi del suo passaporto o documento di identità. Deve inoltre essere indicata l’esatta ubicazione dell’immobile e il motivo dell’ospitalità o della cessione. La violazione dell'obbligo di segnalazione, che è stata depenalizzata a seguito delle modifiche apportate al T.u.l.p.s. dal D. Lgs. 480/94, è punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire trecentomila a lire due milioni (art. 17 bis, ult. co., Tulps, come inserito dall'art. 3 del D. Lsg. N. 480/94).

Collegamenti Internet e uffici competenti

Sindacato Unitario Nazionale Inquilini e Affittuari

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Via Gioberti 54 - 00185 Roma
Telefono: 06-44.66.871/2 - Fax: 06-44.66.930

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Settore Bandi e Assegnazioni

Centro Servizi per la Locazione

LO.CA.RE.

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piazza della Repubblica 6

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Servizio Centrale Gabinetto del Sindaco

via Cottolengo 26

tel. 011.4429411 fax 442 9400

Riferimenti normativi

- R.D. 18 giugno 1931, n. 773. Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

- Legge Regione Piemonte del 28 marzo 1995, n. 46. Nuove norme per le assegnazioni e per la determinazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. (B. U. Reg. Piem., 5-4-1995, n. 14).

- Legge 6 marzo 1998, n. 40. Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

- D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 112. Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59.

- D.P.C.M. 6 luglio 1998. Istituzione della Commissione per le politiche di integrazione.

- D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286. Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

- D.P.R. 5 agosto 1998, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato a norma dell’art. 3 della legge 6 marzo 1998, n. 40.

- D.P.C.M. 28 settembre 1998. Ripartizione, ai sensi dell'art. 45 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, dell'80% dello stanziamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie.

- D.P.C.M. 26 ottobre 1998. Istituzione della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie.

- D.P.C.M. 17 dicembre 1998. Ripartizione, ai sensi dell'art. 45 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, del residuo 20% dello stanziamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie per l'anno 1998.

- Legge 30 aprile 1999, n. 136. Norme per il sostegno e il rilancio dell’edilizia residenziale pubblica e per interventi in materia di opere a carattere ambientale.

- D.P.C.M. 6 agosto 1999. Ripartizione, ai sensi dell'art. 45 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, dello stanziamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie per l'anno 1999.

- D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394. Regolamento di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

D. min. 6 dicembre 1999. Approvazione delle linee guida per la predisposizione dei programmi regionali e del modello uniforme previsti dal regolamento di attuazione del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, relativi ai fondi 1999.

- D.P.C.M. 18 dicembre 1999, Istituzione dei Consigli territoriali per l'immigrazione.

- D.P.C.M. 23 giugno 2000, Ripartizione, ai sensi dell'art. 45 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, dello stanziamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie.

- D. Min. 18 dicembre 2000. Modalità di comunicazione dei dati relativi ai cittadini stranieri extracomunitari fra gli uffici anagrafici dei comuni, gli archivi dei lavoratori extracomunitari e gli archivi dei competenti organi centrali e periferici del Ministero dell'interno, nonché le modalità tecniche ed il termine per l'aggiornamento e la verifica delle posizioni anagrafiche dei cittadini stranieri già iscritti nei registri della popolazione residente.

- D.P.R. 30 marzo 2001. Approvazione del documento programmatico, per il triennio 2001-2003, relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, a norma dell’art. 3 della legge 6 marzo 1998, n. 40.